Introduction
La compréhension des marchés publics commence souvent par les procédures : appel d’offres, demande de cotation, gré à gré, évaluation des offres, attribution, approbation ou exécution du contrat. Pourtant, avant de maîtriser ces mécanismes, une question plus fondamentale mérite d’être posée : qui intervient dans le processus de la commande publique et quelle est la responsabilité de chacun ?
Cette question peut paraître élémentaire. Elle est pourtant déterminante.
La commande publique constitue en effet un système dans lequel plusieurs acteurs interviennent à des étapes différentes, avec des responsabilités qui ne doivent pas être confondues. Autorité contractante, Personne responsable des marchés, Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics, Direction Générale du Contrôle des Marchés Publics, Autorité de Régulation des Marchés Publics, autorités approbatrices et opérateurs économiques participent, chacun à son niveau, au fonctionnement de ce système.
Comprendre leurs rôles respectifs permet donc de mieux comprendre la logique générale de la commande publique.
Dans une perspective de formation et de réflexion sur les marchés publics en République Démocratique du Congo, il paraît dès lors utile de revenir à ces notions fondamentales avant d’aborder des questions plus complexes de régularité, de contrôle et de gouvernance.
1. Le marché public : un instrument de satisfaction d’un besoin collectif
La commande publique ne commence pas avec la publication d’un avis d’appel d’offres. Elle commence avec l’existence d’un besoin public.
Un marché public peut être compris, de manière générale, comme un contrat par lequel un opérateur économique s’engage envers une autorité contractante à réaliser des travaux, à fournir des biens ou à exécuter des services, notamment des prestations intellectuelles, en contrepartie d’un prix.
Cette définition juridique permet de comprendre une réalité plus large : le marché public constitue l’un des mécanismes par lesquels une décision administrative se transforme en dépense publique, puis en réalisation destinée à répondre à un besoin collectif.
La procédure de passation n’est donc pas une fin en soi.
Elle doit permettre de transformer des ressources publiques en biens, services ou infrastructures répondant effectivement au besoin identifié.
C’est ce qui explique pourquoi la qualité d’un marché public dépend non seulement du respect des formalités de passation, mais également de la qualité de l’identification du besoin, de sa préparation, du choix de la procédure, de l’évaluation des offres, du contrôle et, finalement, de l’exécution du contrat.
2. L’Autorité contractante : l’entité qui porte l’opération
La première distinction à établir concerne l’Autorité contractante(AC).
Dans le système congolais, l’Autorité contractante renvoie à l’entité juridiquement responsable de l’opération de commande publique. La loi relative aux marchés publics lui attribue notamment des responsabilités liées à la définition des projets publics dans son secteur, à leur préparation et à leur planification ainsi qu’au suivi et au contrôle de leur exécution.
Il est donc important de ne pas réduire l’Autorité contractante à une personne physique.
Un exemple : le ministère de la Santé
Imaginons que plusieurs centres de santé publics connaissent une insuffisance importante de médicaments essentiels.
Le besoin est identifié : il faut approvisionner ces centres afin d’assurer la continuité des soins.
Le ministère de la Santé constitue alors l’entité au sein de laquelle cette opération de commande publique est portée.
Mais le fait que le ministère soit l’Autorité contractante ne signifie pas que toutes les opérations seront accomplies personnellement par le ministre.
C’est ici qu’apparaît une deuxième distinction essentielle.
3. Autorité contractante, Ministre, PRM et CGPMP : quatre notions à distinguer
Dans notre exemple, plusieurs fonctions doivent être distinguées.
Le ministère
Le ministère constitue l’entité qui porte le besoin et l’opération de marché.
Le ministre
Le ministre est l’autorité qui dirige le ministère et exerce les attributions qui lui sont reconnues par les textes.
Comme, conformément à l’organisation applicable, il est investi de la fonction de Personne responsable des marchés (PRM), il exerce également les responsabilités attachées à cette fonction.
Cette précision est importante : l’Autorité contractante désigne l’entité, tandis que la PRM désigne une fonction exercée par une personne au sein de cette entité.
La Personne responsable des marchés publics
La PRM assume la responsabilité de la conduite de la procédure de passation au sein de l’Autorité contractante.
Elle constitue ainsi un maillon essentiel entre l’entité qui porte le besoin et la structure technique chargée de la préparation et de la conduite des opérations de passation.
La CGPMP
La Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP) est la structure technique placée sous l’autorité de la PRM.
Le décret n° 23/12 du 3 mars 2023 lui confie notamment des responsabilités relatives à la planification des marchés, au choix et à la mise en œuvre des procédures ainsi qu’à la préparation des dossiers de passation.
On peut donc retenir, de manière synthétique :
- Autorité contractante = l’entité qui porte le besoin et le marché.
- Ministre = l’autorité qui dirige le ministère et exerce la fonction de PRM.
- PRM = la personne qui assume la responsabilité de la conduite de la procédure.
- CGPMP = la structure technique qui prépare et conduit les opérations de passation sous l’autorité de la PRM.
Cette distinction est fondamentale pour comprendre que la commande publique repose sur une organisation de responsabilités, et non sur l’intervention isolée d’un seul acteur.
4. Les autres acteurs du système de commande publique
L’Autorité contractante n’agit pas seule.
Le système congolais organise l’intervention de plusieurs autres acteurs, dont les fonctions sont différentes et complémentaires.
La Direction Générale du Contrôle des Marchés Publics
La DGCMP intervient dans le contrôle a priori des procédures et dossiers relevant de ses compétences et des seuils prévus par les textes.
Son intervention vise notamment à vérifier la conformité de certaines opérations avant leur poursuite.
L’Autorité de Régulation des Marchés Publics
L’ARMP assure les fonctions de régulation du système des marchés publics ainsi que les autres missions que les textes lui attribuent, notamment en matière de contrôle a posteriori.
Elle occupe ainsi une place différente de celle de la DGCMP : la régulation et le contrôle a posteriori ne se confondent pas avec le contrôle administratif préalable exercé par la DGCMP.
L’Autorité approbatrice
L’Autorité approbatrice intervient, lorsque l’approbation est requise, dans la phase correspondante du processus.
La loi relative aux marchés publics fait de l’approbation une étape juridiquement importante du processus contractuel.
Les opérateurs économiques
Les opérateurs économiques constituent les acteurs qui répondent aux besoins exprimés par les autorités contractantes.
Il peut notamment s’agir d’entreprises, de fournisseurs, d’entrepreneurs, de prestataires ou de consultants.
Ils participent à la mise en concurrence et deviennent, lorsque leur offre est retenue et que les conditions légales sont réunies, les cocontractants de l’administration.
Les organes de contrôle plus larges
Il convient enfin de distinguer les acteurs directement engagés dans une procédure de passation des institutions qui exercent des missions plus générales de contrôle de la gestion publique.
L’Inspection Générale des Finances, la Cour des comptes ou encore le Parlement et les juridictions peuvent ainsi intervenir dans le contrôle de la gestion des ressources publiques, sans pour autant être des acteurs ordinaires de chaque procédure de marché public.
Cette distinction est importante : tous les organismes qui peuvent contrôler la gestion publique ne participent pas nécessairement à la conduite quotidienne d’un marché public.
5. De l’identification du besoin à la réalisation : comprendre la chaîne
Reprenons l’exemple du ministère de la Santé.
Le besoin est celui de l’approvisionnement de plusieurs centres de santé en médicaments essentiels.
Le processus peut alors être schématiquement représenté comme suit :
Identification du besoin - préparation et programmation - choix de la procédure - préparation du dossier - mise en concurrence - évaluation - attribution - contrôles - approbation, lorsqu’elle est requise - exécution - livraison et réception.
Chaque étape fait intervenir des responsabilités particulières.
L’objectif final n’est cependant pas simplement d’aboutir à la signature d’un contrat.
Les médicaments doivent être effectivement livrés conformément aux exigences contractuelles, réceptionnés et finalement mis à la disposition des structures auxquelles ils sont destinés.
La chaîne complète est donc plutôt :
besoin collectif - décision publique - procédure de commande publique - dépense publique - contrat - réalisation - bénéfice collectif.
Cette perspective permet de comprendre pourquoi une faiblesse au stade de la préparation peut avoir des conséquences sur l’ensemble du processus.
- Un besoin mal défini peut conduire à de mauvaises spécifications,
- Une mauvaise préparation peut affecter la concurrence,
- Une évaluation insuffisamment objective peut compromettre le choix du titulaire,
- Un contrôle défaillant peut laisser subsister une irrégularité,
- Et une mauvaise exécution peut finalement empêcher que la dépense publique produise le résultat attendu.
6. Pourquoi cette organisation est-elle une question de gouvernance ?
La bonne gouvernance des marchés publics ne se limite pas à la lutte contre la corruption.
Elle implique également la capacité du système à garantir :
- une identification correcte des besoins publics ;
- une programmation cohérente ;
- une utilisation régulière des ressources publiques ;
- une concurrence effective lorsque celle-ci est requise ;
- une égalité de traitement des opérateurs économiques ;
- une répartition claire des responsabilités ;
- des mécanismes de contrôle appropriés ;
- et une exécution conforme aux objectifs du marché.
La gouvernance de la commande publique repose donc autant sur la qualité des règles que sur la manière dont les acteurs les mettent en œuvre.
C’est précisément ce qui explique l’importance de distinguer les responsabilités de chacun.
Un système dans lequel les fonctions sont clairement réparties offre davantage de possibilités pour identifier les responsabilités, organiser les contrôles et prévenir les conflits de fonctions.
7. Le Manuel de procédures : où se situe-t-il dans cet ensemble ?
Il est utile de situer le Manuel de procédures avant d’en utiliser les dispositions.
La loi n° 10/010 du 27 avril 2010 relative aux marchés publics constitue le socle législatif du système. Elle fixe les principes fondamentaux ainsi que les principales règles applicables à la commande publique.
Le décret n° 23/12 du 3 mars 2023 portant Manuel de procédures des marchés publics vient préciser et opérationnaliser les modalités de préparation, de passation, de contrôle et d’exécution des marchés publics.
Le Manuel doit donc être compris comme un instrument essentiel de mise en œuvre du cadre juridique.
Pour le praticien comme pour le chercheur, il ne suffit dès lors pas de connaître isolément une procédure. Il faut comprendre l’articulation entre la loi, les textes réglementaires, les institutions, les acteurs et les différentes étapes de la commande publique.
8. Pourquoi revenir aux fondamentaux ?
Dans le domaine des marchés publics, les notions élémentaires ne sont pas nécessairement les notions les plus simples.
Comprendre précisément ce qu’est une Autorité contractante, distinguer celle-ci de la PRM, comprendre le rôle de la CGPMP, savoir à quel moment intervient la DGCMP, quelle est la fonction de l’ARMP ou dans quelles conditions intervient l’Autorité approbatrice : toutes ces questions constituent les bases nécessaires à une compréhension plus approfondie du système.
C’est aussi dans cette perspective que s’inscrit mon travail de formateur en Passation des marchés publics et de chercheur en droit congolais des marchés publics.
Ainsi,
- La formation permet de rendre les règles compréhensibles et opérationnelles.
- La recherche permet d’en interroger les fondements, les limites et les effets dans la pratique.
- La publication constitue, quant à elle, un moyen de faire circuler ces réflexions et de favoriser leur discussion.
C’est dans cette articulation entre formation, recherche et analyse de la pratique que je souhaite inscrire progressivement mes travaux consacrés aux marchés publics et à la gouvernance publique en RDC.
Ce site a vocation à accueillir ces différentes dimensions : des réflexions issues de la recherche, des analyses de la pratique, des ressources pédagogiques et, plus largement, un espace consacré à la compréhension et à l’évolution de la commande publique congolaise.
Les publications techniques permettent d’approfondir certaines questions. Les ouvrages permettent d’aller plus loin dans l’analyse. Mais toute réflexion spécialisée gagne à reposer sur une compréhension commune des concepts fondamentaux.
Comprendre les marchés publics, c’est donc d’abord comprendre le système, ses acteurs et leurs responsabilités.
C’est à partir de cette base que peuvent ensuite être abordées les questions plus complexes de concurrence, d’efficacité, de contrôle, d’intégrité et de gouvernance de la commande publique.
Pour aller plus loin
Cette publication ouvre volontairement la discussion.
Quelle notion, quel acteur ou quelle étape de la procédure des marchés publics souhaiteriez-vous voir expliquée ou approfondie dans une prochaine publication ?
N'hésitez pas à prendre contact.
Les prochaines réflexions pourront ainsi partir de vos interrogations pour revenir, progressivement, sur les différentes dimensions du système congolais de la commande publique.