Introduction : lorsque la règle rencontre la pratique
Depuis quelque temps, une question revient dans certains échanges suscités par mes publications :
« Êtes-vous en train de réfléchir à la création d’un cabinet spécialisé dans la formation, l’accompagnement et l’assistance des acteurs des marchés publics sous la forme de consultance ? »
La question est intéressante.
Mais avant de répondre à la perspective éventuelle d’une structure, elle conduit surtout à poser une question plus fondamentale :
que faut-il pour qu’un système de marchés publics produise, dans la pratique, les effets attendus par les textes qui l’organisent ?
Cette interrogation prolonge naturellement les réflexions développées dans mes précédentes publications.
Un premier article avait interrogé le passage de la recherche à sa diffusion. Un deuxième avait posé la question de savoir si un bon texte suffisait à garantir une bonne commande publique. Un troisième s’était intéressé aux ambiguïtés que certaines formulations normatives peuvent laisser subsister. Plus récemment, j’ai choisi de revenir aux fondamentaux afin de rappeler les principaux acteurs du système et leurs responsabilités.
Cette progression conduit aujourd’hui à une autre question : entre la règle et son application, quel rôle peuvent jouer la formation, l’accompagnement et l’expertise ?
Car un texte peut être pertinent sans être toujours facile à mettre en œuvre. Une procédure peut être clairement définie sans que tous les acteurs disposent nécessairement des mêmes capacités pour l’appliquer. Et un mécanisme de contrôle peut exister sans pouvoir, à lui seul, remplacer la qualité du travail réalisé en amont.
1. La règle constitue le point de départ, mais elle ne fait pas tout
La réforme congolaise des marchés publics a précisément cherché à construire un cadre plus organisé de la commande publique.
La loi n° 10/010 du 27 avril 2010 a notamment posé les principes et les règles fondamentales applicables aux marchés publics, tandis que des textes réglementaires ont organisé les institutions et les procédures nécessaires à leur mise en œuvre. Le décret n° 23/12 du 3 mars 2023 porte aujourd’hui le Manuel de procédures des marchés publics.
Cette architecture constitue une force du système : les acteurs disposent d’un cadre juridique qui définit des principes, des responsabilités, des procédures et des mécanismes de contrôle.
Mais cette force fait également apparaître une autre exigence : encore faut-il que les acteurs sachent mobiliser correctement ces instruments.
Rappelons notre exemple de l'article précédent .
Une administration doit acquérir des médicaments pour plusieurs centres de santé.
Le texte ne lui demande pas simplement de trouver un fournisseur. Avant d’arriver à la passation du marché, il faut notamment identifier le besoin, le préparer, le programmer, déterminer les conditions financières, définir les caractéristiques des fournitures, choisir la procédure appropriée et préparer les documents nécessaires.
Le droit fournit donc un cadre de raisonnement et d’action.
Mais il ne peut pas déterminer à la place des professionnels si le besoin a été correctement évalué, si les spécifications correspondent réellement aux besoins des bénéficiaires ou si les informations techniques communiquées au service chargé de la passation sont suffisamment précises.
C’est ici que commence la question de la compétence.
2. Premier exemple : un besoin correctement défini… ou simplement correctement documenté ?
La commande publique doit partir d’un besoin.
Cette idée paraît évidente. Elle est pourtant déterminante.
Imaginons qu’un ministère souhaite acquérir 500 ordinateurs pour ses services.
La procédure peut ensuite être parfaitement organisée : dossier préparé, publicité effectuée, offres reçues, commission d’évaluation réunie et marché attribué.
Mais une question demeure : les 500 ordinateurs correspondent-ils réellement aux besoins des services concernés ?
- Sont-ils adaptés aux logiciels utilisés ?
- Les caractéristiques techniques sont-elles pertinentes ?
- Les quantités ont-elles été déterminées sur la base d’une évaluation sérieuse ?
- Les utilisateurs ont-ils été correctement consultés ?
Une procédure peut donc être formellement bien conduite alors que le besoin initial a été insuffisamment défini.
C’est une distinction fondamentale entre la régularité d’une procédure et la qualité de la décision publique qu’elle doit permettre de mettre en œuvre.
La formation trouve ici une première utilité : elle doit permettre aux différents acteurs de comprendre que la passation d’un marché commence bien avant la publication d’un avis.
3. Deuxième exemple : la programmation et la question de l’urgence
La législation congolaise impose plusieurs préalables à la commande publique et le système actuel organise également la planification des marchés. Le décret n° 23/12 prévoit notamment la préparation des plans de passation des marchés et leur transmission selon les modalités prévues par le texte.
Pourquoi cette planification est-elle importante ?
Parce qu’une mauvaise anticipation peut produire des difficultés ultérieures.
Imaginons qu’une administration connaisse depuis plusieurs mois un besoin prévisible, mais que celui-ci ne soit pas correctement programmé. Lorsque le besoin devient imminent, l’administration peut être tentée de rechercher une procédure plus rapide.
Or, le droit encadre précisément le recours à l’urgence.
Le décret n° 23/12 prévoit notamment que la situation d’urgence doit être réelle, que l’événement doit être imprévisible et que l’urgence ne doit pas résulter du fait de l’autorité contractante ou de la personne responsable des marchés ; le texte interdit également d’accélérer une procédure pour de simples raisons de convenance.
La règle est donc relativement claire dans son principe. Mais sa mise en œuvre suppose une capacité d’analyse.
- À partir de quel moment un événement devient-il réellement imprévisible ?
- Une urgence résulte-t-elle d’un événement extérieur ou d’une insuffisance de planification ?
- Les pièces produites permettent-elles réellement de l’établir ?
Ce sont précisément ces questions qui montrent pourquoi la connaissance du texte doit être accompagnée d’une capacité à le qualifier et à l’appliquer.
4. Troisième exemple : la concurrence et les spécifications techniques
La concurrence constitue un principe essentiel de la commande publique. Mais organiser une concurrence ne consiste pas seulement à publier un avis et à attendre plusieurs offres.
Reprenons notre exemple des ordinateurs.
Si les spécifications techniques sont inutilement précises ou conçues autour des caractéristiques d’un produit déterminé, le nombre d’opérateurs susceptibles de répondre peut être artificiellement réduit.
La procédure peut alors donner l’apparence d’une concurrence régulière alors que la définition initiale du besoin a déjà fortement influencé son résultat.
Cela montre une autre limite importante : le contrôle d’une procédure ne peut pas être complètement détaché de la qualité de sa préparation.
Le professionnel chargé de la commande publique doit donc être capable de dialoguer avec les services techniques, de comprendre les exigences du besoin et d’identifier les risques juridiques qu’une spécification mal conçue peut créer.
Là encore, la formation ne consiste pas seulement à enseigner une procédure. Elle doit développer une capacité de raisonnement professionnel.
5. Quatrième exemple : le choix du mode de passation
La loi n° 10/010 pose l’appel d’offres comme principe et encadre le recours exceptionnel au gré à gré.
Cette architecture constitue une garantie importante : elle évite que le choix d’une procédure moins concurrentielle devienne une simple question de convenance administrative.
Mais le texte ne peut pas décider à la place de l’administration si une situation concrète correspond réellement à l’une des hypothèses prévues.
Prenons le cas d’un besoin présenté comme urgent.
La question n’est pas simplement :
« Peut-on invoquer l’urgence ? »
Il faut plutôt se demander :
- Quel événement s’est produit ?
- Était-il imprévisible ?
- L’administration pouvait-elle raisonnablement l’anticiper ?
- L’urgence résulte-t-elle d’un événement extérieur ou d’une insuffisance de programmation ?
- Les pièces disponibles permettent-elles d’établir les conditions exigées par les textes ?
Cette manière de questionner une situation est au cœur du métier.
Elle suppose de connaître la règle, mais aussi de savoir l’appliquer à des faits.
C’est précisément à cet endroit que l’accompagnement spécialisé peut apporter une valeur ajoutée.
6. Cinquième exemple : le contrôle existe, mais que se passe-t-il avant le contrôle ?
Le système congolais ne repose évidemment pas sur l’absence de contrôle.
Le décret n° 23/12 organise notamment l’intervention de la DGCMP dans le contrôle a priori de certaines procédures et dossiers, tandis que l’ARMP exerce des fonctions de régulation et de contrôle a posteriori dans le cadre de ses compétences.
Il s’agit d’une force importante du dispositif : plusieurs niveaux de responsabilité et de contrôle sont institutionnellement prévus.
Mais cette organisation fait également apparaître une question pratique : que vaut un contrôle si le dossier qui lui est soumis a été mal préparé en amont ?
- Un contrôle peut relever une irrégularité.
- Il peut demander une correction.
- Il peut empêcher la poursuite d’une opération dans certaines circonstances.
Mais il ne peut pas nécessairement remplacer le travail préparatoire qui aurait dû être correctement réalisé dès l’origine.
C’est pourquoi il faut distinguer deux logiques :
- le contrôle, qui vérifie ;
- et la compétence professionnelle, qui permet de mieux préparer avant même d’être contrôlé.
Les deux sont complémentaires.
7. Les textes ont aussi leurs limites : interpréter sans dénaturer
Il serait cependant injuste de faire porter toutes les difficultés sur les compétences des acteurs.
Les textes eux-mêmes peuvent parfois présenter des difficultés d’interprétation.
C’est précisément l’un des thèmes abordés dans une précédente réflexion consacrée aux ambiguïtés normatives.
Le système actuel est suffisamment élaboré pour organiser les principales étapes de la commande publique, mais certaines formulations peuvent laisser une marge d’interprétation plus ou moins importante.
Cela ne signifie pas qu’une disposition ambiguë soit nécessairement mauvaise ou qu’une décision fondée sur elle soit nécessairement irrégulière.
Cela signifie plutôt que plus une règle laisse place à l’interprétation, plus la qualité de son application dépend de la capacité des acteurs à la comprendre, à la documenter et à la justifier.
La formation ne peut pas résoudre une ambiguïté normative. Mais elle peut aider les professionnels à identifier cette ambiguïté, à rechercher les textes pertinents, à comparer les différentes interprétations possibles et à sécuriser leur raisonnement.
Lorsque la difficulté dépasse ce cadre, l’expertise et le conseil peuvent prendre le relais.
8. Former, accompagner et conseiller : trois niveaux complémentaires
Ces exemples permettent de mieux comprendre la différence entre trois démarches qui sont parfois confondues.
- Former
Former consiste à transmettre les connaissances et les méthodes nécessaires pour permettre aux professionnels de comprendre et d’appliquer les règles.
L’objectif n’est pas seulement de savoir quelle procédure utiliser, mais de comprendre pourquoi, dans quelles conditions et avec quelles conséquences.
- Accompagner
Accompagner consiste à rapprocher la règle de la situation concrète.
Il peut s’agir d’aider une équipe à structurer son raisonnement, à identifier les étapes à sécuriser, à comprendre les exigences d’un dossier ou à prévenir une difficulté avant qu’elle ne devienne une irrégularité.
L’accompagnement ne devrait pas conduire à faire systématiquement à la place des professionnels. Son objectif devrait plutôt être de renforcer leur capacité à agir eux-mêmes avec davantage de maîtrise.
- Conseiller
Le conseil intervient lorsque la situation exige une analyse plus spécialisée.
Il peut porter sur une difficulté juridique particulière, une procédure, un risque de non-conformité ou une question nécessitant une appréciation indépendante et argumentée.
Dans cette perspective, la consultance ne devrait pas être comprise comme la simple fourniture d’une réponse. Elle devrait reposer sur une méthode : identifier le problème, déterminer le cadre applicable, analyser les faits, apprécier les risques et formuler des options défendables.
9. Une expertise qui doit rester entre recherche et pratique
C’est ici que la question qui m’a été posée sur la création éventuelle d’un cabinet prend tout son sens.
Suis-je en train de réfléchir à une structure spécialisée dans la formation, l’accompagnement et la consultance en marchés publics ?
La perspective mérite effectivement d’être examinée. Mais je ne souhaite pas commencer par la création d’une structure.
Je préfère d’abord réfléchir à la nature du besoin auquel une telle structure devrait répondre.
Mon travail se situe déjà à l’intersection de trois dimensions :
- la formation, pour développer les compétences ;
- la recherche, pour analyser les règles, leurs limites et leur évolution ;
- la pratique, pour confronter ces connaissances aux situations auxquelles les professionnels sont réellement confrontés.
Une éventuelle activité de conseil ou d’accompagnement devrait donc prolonger cette articulation plutôt que s’en éloigner.
Elle devrait notamment reposer sur quelques exigences simples :
- rigueur juridique,
- compréhension de la pratique administrative,
- pédagogie,
- indépendance dans l’analyse et,
- intégrité professionnelle.
10. Construire avant d’annoncer
Je préfère donc considérer cette question comme une réflexion en construction plutôt que comme l’annonce immédiate d’un cabinet. Car une structure d’expertise ne devrait pas être créée uniquement parce qu’une compétence existe.
Elle devrait être créée parce qu’un besoin existe, qu’une réponse pertinente peut être construite et que cette réponse peut être portée avec suffisamment de rigueur et de responsabilité.
Cette approche me paraît d’autant plus importante dans un domaine aussi sensible que la commande publique, où les décisions prises ont une incidence directe sur l’utilisation des ressources publiques.
Il faut donc construire une expertise qui ne se contente pas de connaître les textes, mais qui soit capable de faire le lien entre :
la règle - les acteurs - la pratique - les risques - les solutions.
Conclusion : transformer la connaissance en capacité d’action
La question qui m’a été posée ouvre finalement une réflexion plus large.
La commande publique congolaise dispose d’un cadre juridique et institutionnel structuré. Elle dispose également de professionnels, d’organes de contrôle et de régulation, ainsi que d’outils procéduraux.
Mais entre l’existence d’une règle et son effectivité, il demeure toujours un acteur essentiel : le professionnel qui doit la comprendre et la mettre en œuvre.
C’est pourquoi la formation, l’accompagnement et l’expertise ne doivent pas être considérés comme des éléments périphériques de la commande publique.
Ils peuvent contribuer à renforcer la capacité du système à transformer ses règles en pratiques cohérentes, documentées et juridiquement maîtrisées.
C’est précisément dans cette perspective que je souhaite poursuivre mon travail de formateur et de chercheur en droit congolais des marchés publics : continuer à produire de la réflexion, la rendre accessible, la confronter à la pratique et, lorsque cela est pertinent, contribuer à renforcer les capacités de ceux qui font vivre quotidiennement la commande publique.
La création éventuelle d’une structure spécialisée pourrait constituer une étape de cette démarche.
Mais avant la structure, il y a une exigence plus fondamentale : construire une expertise utile.
Et cette construction, elle, est déjà en cours.
Pour poursuivre la réflexion
Cette question ne devrait toutefois pas être abordée uniquement depuis le point de vue du formateur ou du chercheur.
Selon votre expérience, quelle est aujourd’hui la principale difficulté rencontrée par les acteurs de la commande publique en RDC : comprendre les textes, préparer correctement les marchés, maîtriser les procédures, gérer les risques, exercer les contrôles ou disposer d’un accompagnement adapté ?
Vos réponses permettront de poursuivre cette réflexion à partir des réalités du terrain.